內(nèi)容提要：基層民主協(xié)商是基層治理的重要一環(huán)，基層民主協(xié)商的實踐和發(fā)展，有助于提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但是從目前來看，基層民主協(xié)商仍處于探索階段，與黨中央推進基層協(xié)商民主的要求以及基層群眾參與協(xié)商的需求都存在差距。因此，加強人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用是促進基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑之一。我們應(yīng)該從加強培訓、搭建平臺、服務(wù)群眾三個方面為人民政協(xié)協(xié)商能力的提升提供保障，讓其協(xié)商能力的發(fā)揮更為規(guī)范和合理、更為合法和高效。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；基層民主協(xié)商；作用

基層民主協(xié)商是基層治理的重要一環(huán)，基層民主協(xié)商的實踐和發(fā)展，有助于發(fā)展全過程人民民主，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。二十大報告提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”，“完善協(xié)商民主體系”，對推進基層協(xié)商及健全協(xié)商平臺提出了要求，并強調(diào)“發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)作用”，“完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機制”等。^[1]但是從目前來看，基層民主協(xié)商仍處于探索階段，與黨中央推進基層協(xié)商民主的要求以及基層群眾參與協(xié)商的需求都存在差距。因此，加強人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用是促進基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑之一。

一、基層民主協(xié)商中的協(xié)商尷尬

1.部分村組和社區(qū)精英的協(xié)商能力存在局限和不足

在公共事務(wù)的協(xié)商中，不乏一些帶有矛盾和爭議的棘手問題。而在處理這些矛盾和爭議過程中，村組和社區(qū)精英在認知和行動上存在一定誤區(qū)，表現(xiàn)出協(xié)商能力的局限和不足。

第一，在協(xié)商解決問題時缺乏科學標準和正確價值觀導向。例如，在Y小區(qū)電房重建過程中，簡單遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。面對紛繁復(fù)雜、矛盾重生的棘手問題，在不涉及自身利益受侵害的情況下，簡單地遵循和倡導少數(shù)服從多數(shù)原則，沒有考慮到少數(shù)服從多數(shù)原則的前提是不侵害他人的合法利益。這也誘導一些沒有是非觀念的民眾，一切從利己主義出發(fā)，盲目跟風贊成損害個別群眾利益的事情。

第二，部分村組和社區(qū)精英法律素養(yǎng)有限，影響協(xié)商進程和效果?；鶎用裰鲄f(xié)商應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國民法典》等法律文件進行協(xié)商，尤其在處理具有矛盾和爭議的事項時，應(yīng)依照法律規(guī)范，遵循平等原則、合法權(quán)益受法律保護原則和公平原則。如在Y小區(qū)電房重建事件中，業(yè)主委員會對重建事項進行公示。但該“公示”存在兩個問題:一是移址征求了意見，但選址地點并無征求利益主體所在樓棟的意見；二是違背《中華人民共和國民法典》規(guī)定要求。《中華人民共和國民法典》“物權(quán)編”第二百七十八條規(guī)定:“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，“應(yīng)當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決”，并且“應(yīng)當經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意”。^[2]“公示”中把“沒有不同意”的業(yè)主視為“同意”，認為電房重建方案已獲通過，顯然與《中華人民共和國民法典》要求不符，存在偷換概念之嫌。因為“沒有不同意”即“不反對”并不代表參與表決“同意”，不能把不反對人群的態(tài)度默認為“同意”，這是對《中華人民共和國民法典》存在理解偏差。這樣的“公示”顯然無法達成真正的協(xié)商共識。

2.部分民主協(xié)商效率不高

在基層民主協(xié)商活動中，時常會遇到協(xié)商不暢，效率不高的情況，尤其當民主協(xié)商遇上復(fù)雜棘手的問題時，爭吵不休矛盾重生，協(xié)商往往沒有結(jié)果，問題解決的時間變得遙遙無期。
其一，協(xié)商意愿不一致，存在搭便車現(xiàn)象，影響協(xié)商程序的進行。這在城市社區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。社區(qū)精英分子享有權(quán)力或物質(zhì)資源優(yōu)勢，也具有參與協(xié)商的積極意愿。而部分普通民眾缺乏公共精神，甚至事情關(guān)己但也高高掛起。民主協(xié)商活動需要參與者有一定的社會責任感，但是當今的現(xiàn)狀是公共精神發(fā)育不足，即使協(xié)商自身利益相關(guān)的事情，部分公民忙碌于工作及生活，參與協(xié)商的意愿不是特別強烈，存在搭便車思想。部分公民的不合作和不參與有時會讓協(xié)商程序受阻，例如不配合簽名，簽名找不到人等導致無法進行下一步的協(xié)商程序。

其二，協(xié)商各方能力參差不齊，缺乏引導，不能有效溝通。一般來說，在基層民主協(xié)商各方中，由于教育、素養(yǎng)、社會經(jīng)驗和地位的不同，協(xié)商能力存在一定差異，在協(xié)商活動中會表現(xiàn)出參差不齊的樣態(tài)。如果缺乏引導溝通，不能準確理解協(xié)商內(nèi)容，或存在誤解誤區(qū)，協(xié)商就難于達成統(tǒng)一意見。

3.部分民主協(xié)商并不民主

在民主協(xié)商活動中，精英群眾由于具有協(xié)商優(yōu)勢易于控制輿論導向。例如社區(qū)QQ群或微信群的群主一般為社區(qū)精英人士擔任，在社區(qū)事務(wù)協(xié)商活動中，群主對于異見者可以采取禁言，踢出群或不讓加群的排斥方式，從而控制本群的輿論導向。甚至社區(qū)精英以“承諾”或“威脅”的方式來主導協(xié)商，扭曲了協(xié)商的民主實質(zhì)。有學者認為，“在公共協(xié)商過程中，個體公民在信息和名譽瀑布的影響下，很容易受到從眾欲望的影響，喪失自己理性和獨立的判斷”，導致“在協(xié)商后，個人的立場比協(xié)商前任何個人的立場都要極端，其結(jié)果就很可能是出現(xiàn)大范圍的錯誤或者社會分裂”。^[3]

另外，民眾的缺席或公民在溝通和表達能力方面的差異也影響協(xié)商結(jié)果的公平公正。一般來說，具備較高認知、溝通和協(xié)商能力的人更能有效地參與協(xié)商，發(fā)表意見，表達訴求。而在認知、表達方面有所欠缺的公民往往只能被動地接受協(xié)商結(jié)果。

二、人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的優(yōu)勢

人民政協(xié)要履行好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，必須建立在人民政協(xié)對社情民意的了解程度上，因而反映社情民意其實也是人民政協(xié)的一項重要職能。要反映社情民意，這就要求政協(xié)委員多下基層，獲取各種訴求和意見，并把群眾反映的問題上升到更高層面。有學者指出:為避免多頭管理反而不利于工作開展的情況出現(xiàn)，作為機關(guān)沒有必要介入到具體的社區(qū)民主協(xié)商中，但是“人大代表和政協(xié)委員個人可以在社區(qū)協(xié)商民主中發(fā)揮積極的作用”，“讓人大代表和政協(xié)委員個人而不是人大和政協(xié)機關(guān)在社區(qū)基層民主協(xié)商中發(fā)揮作用”。^[4]    

政協(xié)委員參與基層民主協(xié)商具有如下優(yōu)勢：

第一，親民優(yōu)勢。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織, 是中共共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)的性質(zhì)決定了政協(xié)委員親民愛民的特點和密切聯(lián)系群眾，了解和反映群眾愿望的職責要求。2018年全國政協(xié)工作報告強調(diào)政協(xié)委員要“更加深入更為經(jīng)常地關(guān)注民計民生，努力讓人民群眾感到政協(xié)離自己很近、政協(xié)委員就在身邊”。^[5]

第二，協(xié)商優(yōu)勢。人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)，政協(xié)委員在協(xié)商實踐方面具有豐富的經(jīng)驗，優(yōu)勢突出。同時，政協(xié)委員來自各行業(yè)的精英分子，具有較高的知識文化水平和較強的處事能力，在調(diào)查研究、聯(lián)系群眾和溝通協(xié)商等方面具有優(yōu)勢。政協(xié)委員在基層民主協(xié)商過程中有著影響和帶動協(xié)商雙方或多方努力達成共識的能力，如溝通力、協(xié)商力和影響力等，能影響他人思想和行為，更快地促進協(xié)商達成共識。習近平總書記強調(diào)，“人民政協(xié)要堅持改革創(chuàng)新，著力增強政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力”，對政協(xié)委員也提出了“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，守紀律、講規(guī)矩、重品行”的要求。^[6]

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用 

科學規(guī)范的基層民主協(xié)商可以減少社會矛盾和不穩(wěn)定狀態(tài)。而如果由于協(xié)商缺位、協(xié)商能力不對等和協(xié)商能力局限等造成決策有失公允，強勢群體以共識之名行私利之實，反而會引發(fā)基層新的矛盾和問題。充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的協(xié)商作用，有助于基層民主協(xié)商順利高效進行。我們應(yīng)該從加強培訓、搭建平臺、服務(wù)群眾三個方面為人民政協(xié)充分發(fā)揮協(xié)商作用提供保障，讓其協(xié)商作用發(fā)揮更為規(guī)范和合理、更為合法和高效。

1.加強培訓，提升政協(xié)委員協(xié)商水平

近年來，隨著各領(lǐng)域改革步伐的推進，各級政協(xié)委員協(xié)商能力水平得到了極大提升，但是仍有進一步提高的空間?；鶎用裰鲄f(xié)商的開放性、合作性、復(fù)雜性對協(xié)商能力各方提出了更高要求。提升政協(xié)委員的協(xié)商水平，打造“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”的政協(xié)隊伍，可從溝通力、協(xié)商力、影響力等方面加強培訓，不斷提高政協(xié)委員的理論素養(yǎng)、知識水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提升政協(xié)委員的調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力和專業(yè)協(xié)商能力，樹立政協(xié)委員的良好形象。

2.搭建平臺，提升人民政協(xié)協(xié)商的有效性

目前，從全國范圍看,有關(guān)基層民主協(xié)商的法律不夠完善，缺乏可操作的規(guī)范性文件。在基層民主協(xié)商中，誰來領(lǐng)導和幫助協(xié)商順利進行、怎么規(guī)范協(xié)商程序都是值得探討的話題。由于缺乏溝通協(xié)調(diào)的渠道和機制，溝通協(xié)調(diào)不力，協(xié)商雙方或多方常常難以達成共識。尤其面對棘手事務(wù)，協(xié)商遲遲不能達成統(tǒng)一意見，不僅浪費資源也影響治理成效。

面對基層民主協(xié)商困境，人民政協(xié)也有尷尬和難言之隱。由于缺乏專門的平臺，人民政協(xié)領(lǐng)導協(xié)商的輻射帶動作用不明顯，無法為有需要的協(xié)商雙方或多方提供具體指導和幫助。人民政協(xié)下基層活動也呈現(xiàn)出分散化、零星化的特征，沒有制定共同的目標和共同的行為準則。專門平臺的缺乏讓他們無法有效領(lǐng)導基層協(xié)商事務(wù)，在一定程度上也制約著人民政協(xié)協(xié)商能力的培育和發(fā)展。

可以看出，搭建平臺，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商作用是應(yīng)急之需和有利之舉，也可以說是長久之策。我們應(yīng)積極搭建統(tǒng)一的活動平臺，通過設(shè)立“委員工作室”等方式將政協(xié)委員分散各個社區(qū)，為基層民主協(xié)商出謀劃策，最大限度地提升基層社會治理能力。

3.服務(wù)群眾，提升人民政協(xié)的影響力

在基層民主協(xié)商活動中，由于協(xié)商主體來自不同行業(yè)、不同文化教育背景、不同經(jīng)濟狀況和不同年齡，因而每個人會有不同的認識、看法和需求。政協(xié)委員走到群眾中去，要尋找公民意愿和要求的最大公約數(shù)。

一是要服務(wù)群眾，解決信息不對稱問題。協(xié)商無法達成共識，其中一個很重要的原因就是信息不對稱。有些群眾對政府給予的方案持不信任態(tài)度，其實也是信息的公開透明度不夠，群眾沒有獲取到詳盡有效的信息，因而會對方案采取懷疑和不信任態(tài)度，無法做出科學合理的選擇。當爭議無法通過協(xié)商解決，陷入僵局時，迫切需要有影響力的專業(yè)人士有效指導。因此，在基層民主協(xié)商活動中，人民政協(xié)適時聯(lián)系群眾，及時與群眾溝通可以有助打破協(xié)商僵局，促進協(xié)商順利開展。同時，在服務(wù)群眾過程中，人民政協(xié)也擴大了自身影響力，這種影響力反過來也會促進協(xié)商工作的開展。

二是人民政協(xié)協(xié)助基層完善協(xié)商程序和機制，引導群眾有序高效地參與協(xié)商?；鶎用裰鲄f(xié)商要落在實處，高效運作，必須完善創(chuàng)新工作方式和工作思路，協(xié)商程序規(guī)范科學。政協(xié)委員作為具有豐富協(xié)商經(jīng)驗的專業(yè)人士，在了解民情民意，進行政策宣講，調(diào)節(jié)矛盾等方面發(fā)揮重要作用，促進協(xié)商有序、高效開展。

三是暢通渠道，完善制度，讓民眾通過各種方式參與到協(xié)商民主中來。在全國政協(xié)2019年2月20日召開遠程討論會上，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋強調(diào)“讓委員思想永遠在線、智慧時刻連線、聯(lián)系永不斷線”^[7]。政協(xié)工作和網(wǎng)絡(luò)平臺的結(jié)合進一步豐富了服務(wù)群眾的路徑，有助于充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商等各領(lǐng)域的作用。

參考文獻:

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京:人民出版社，2022:38-39.

[2] 中華人民共和國民法典[M].北京:中國民主法制出版社，2021:39-40.

[3]馬奔.協(xié)商民主:民主理論的變遷與實踐[M]. 濟南:山東大學出版社，2014:88.

[4] 鄭廣永.城市基層民主協(xié)商的路徑探索——以北京市設(shè)立社區(qū)居民常務(wù)會為例[J].北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)， 2016(4):93.

[5]俞正聲.中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會工作報告——在政協(xié)第十三屆全國委員會第一次會議上（2018年3月3日）[EB/OL].中國政協(xié)網(wǎng)http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/07/18/ARTI1531875681870596.shtml，2018-03-16.

[6]習近平著作選讀（第二卷）[M].北京:人民出版社，2023:267.

[7]全國政協(xié)召開遠程討論會 圍繞“做好今年工作，迎接人民政協(xié)成立70周年”深入交流 汪洋主持[EB/OL].人民政協(xié)網(wǎng).http://www.rmzxb.com.cn/c/2019-02-20/2288461.shtml,2019-02-20.

作者:廣州民航職業(yè)技術(shù)學院 劉霞

(編輯： 廣州網(wǎng) 龍煜)